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專家解讀 | 以數(shù)據(jù)賦能“五個(gè)更加”為引領(lǐng)，系統(tǒng)推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型
2025-12-05新聞資訊
2024年5月，《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》印發(fā)，各地掀起了城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型熱潮。據(jù)調(diào)查，已有13?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將“推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”“打造宜居、韌性、智慧城市”等內(nèi)容明確寫入2025年政府工作報(bào)告。北京市委專題學(xué)習(xí)研討推動實(shí)踐落地，重慶召開全市大會分步推進(jìn)數(shù)字重慶建設(shè)，江蘇、廣東等地率先在全省開展試點(diǎn)探索，山東、河南、湖南等地發(fā)布典型案例、場景。經(jīng)過一年多的創(chuàng)新探索，各地已初步形成兼具地域特色與示范價(jià)值的典型經(jīng)驗(yàn)，為全國城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了多元化參考樣本。
今年7月，中央城市工作會議召開，會議提出要“更加注重以人為本、更加注重集約高效、更加注重特色發(fā)展、更加注重治理投入、更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。這“五個(gè)更加”，為城市轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，把握新形勢、適應(yīng)新變化提供了根本遵循。值此之際，國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)《深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動計(jì)劃》（以下簡稱《行動計(jì)劃》），進(jìn)一步深化數(shù)據(jù)要素在城市高質(zhì)量發(fā)展中的協(xié)同優(yōu)化、復(fù)用增效和融合創(chuàng)新作用，對城市經(jīng)濟(jì)、治理、民生進(jìn)行系統(tǒng)性重塑，將以數(shù)據(jù)賦能“五個(gè)更加”全面落實(shí)，為推進(jìn)現(xiàn)代化人民城市建設(shè)注入強(qiáng)大動力。
一、數(shù)據(jù)價(jià)值釋放與技術(shù)創(chuàng)新協(xié)同，驅(qū)動城市發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)變
城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型重點(diǎn)在于通過打破數(shù)據(jù)孤島與技術(shù)壁壘，讓數(shù)據(jù)要素與數(shù)字技術(shù)成為踐行“五個(gè)更加”的核心載體，推動城市發(fā)展邏輯從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升根本性轉(zhuǎn)變。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度看，“集約高效”與“特色發(fā)展”的要求通過數(shù)據(jù)與技術(shù)的協(xié)同得以落地。海量數(shù)據(jù)為數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新提供了訓(xùn)練樣本，而數(shù)字技術(shù)的突破又反哺數(shù)據(jù)要素的高效配置。比如，整合大量碎片化數(shù)據(jù)后，AI模型可精準(zhǔn)優(yōu)化資源配置，推動制造業(yè)從“大規(guī)模生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“柔性定制”，服務(wù)業(yè)從“廣泛覆蓋”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)匹配”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“集約高效”；依托區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色培育的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，因地制宜發(fā)展“數(shù)據(jù)即服務(wù)”“模型即服務(wù)”等新業(yè)態(tài)，培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新型企業(yè)，正是“特色發(fā)展”的生動實(shí)踐。這種“數(shù)據(jù)+技術(shù)”的融合，提升了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與低空經(jīng)濟(jì)、無人駕駛、具身智能等數(shù)據(jù)密集型產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展催生出新質(zhì)生產(chǎn)力，為城市經(jīng)濟(jì)注入新動能。
從社會發(fā)展維度看，“以人為本”與“治理投入”的導(dǎo)向通過數(shù)字化手段深度落地。在民生服務(wù)領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)打破了時(shí)空限制，邊遠(yuǎn)地區(qū)患者通過5G+AI遠(yuǎn)程診療系統(tǒng)獲得三甲醫(yī)院專家診斷，鄉(xiāng)村學(xué)校借助數(shù)字教育平臺共享城市優(yōu)質(zhì)課程，城鄉(xiāng)公共空間、數(shù)字服務(wù)則通過適老化、適幼化和無障礙改造以及數(shù)字技能培訓(xùn)彌合群體差距，讓數(shù)字化成果真正惠及全民，彰顯“以人為本”的核心要義。在城市治理領(lǐng)域，“更加注重治理投入”體現(xiàn)為治理理念與手段的雙重升級，通過建立基于智能中樞的多級貫通智能化平臺，推進(jìn)多系統(tǒng)互聯(lián)接入，整合公共安全、生態(tài)環(huán)境、民情感知等多源數(shù)據(jù)，城市治理從“被動響應(yīng)”轉(zhuǎn)向“主動預(yù)判”，可提前識別火災(zāi)隱患、污染擴(kuò)散趨勢、民生訴求熱點(diǎn)，治理端口實(shí)現(xiàn)前移；而大模型、數(shù)字孿生等技術(shù)的投入，更實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨層級的協(xié)同處置，讓治理效率與精準(zhǔn)度大幅提升。
發(fā)改、數(shù)據(jù)、財(cái)政、住建、自然資源等多部門聯(lián)動，分類分級有序推進(jìn)保證了全域轉(zhuǎn)型的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，推動地方建立健全高層級統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，更是確保了在重大需求、重大場景和改革方面的落地實(shí)施成效。
二、以四大實(shí)施抓手，系統(tǒng)推動“五個(gè)更加”的實(shí)踐落地
《行動計(jì)劃》并非孤立的工作清單，而是以“五個(gè)更加”為引領(lǐng)，聚焦筑基支撐、要素激活、場景牽引、機(jī)制變革四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)的全鏈條實(shí)施體系，確保政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為實(shí)際成效。
（一）筑基支撐，以數(shù)字更新為契機(jī)打造統(tǒng)籌集約的數(shù)字底座
以城市數(shù)字更新行動為切入點(diǎn)，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型與城市更新、老舊小區(qū)改造、新城建等深度融合，構(gòu)建感知、網(wǎng)絡(luò)、算力、數(shù)據(jù)、中樞等多位一體的統(tǒng)籌集約數(shù)字底座，夯實(shí)“集約高效”與“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的城市基礎(chǔ)能力。在基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化更新改造方面，同步推進(jìn)城市燃?xì)?、供水、排水、供熱、橋梁、隧道等基礎(chǔ)民生、公共空間的數(shù)智化升級；在智慧社區(qū)中，完善一站式托育助老、親子閱讀、社區(qū)康養(yǎng)等數(shù)字應(yīng)用，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型踐行“投資于人”理念。在資源統(tǒng)籌方面，打造城市共性技術(shù)能力支撐體系，推進(jìn)數(shù)字孿生等共性功能組件共享復(fù)用，加強(qiáng)現(xiàn)代化城市群數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同布局。作為底座核心的智能中樞，要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一架構(gòu)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一運(yùn)維的體系，實(shí)現(xiàn)政務(wù)、企業(yè)、社會數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理，為后續(xù)要素活化與場景賦能提供堅(jiān)實(shí)支撐。
（二）要素活化，“軟硬協(xié)同”驅(qū)動數(shù)據(jù)賦能城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展
堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與數(shù)據(jù)要素市場化配置改革“兩手抓、兩手硬”，通過制度探索破局、資源整合提質(zhì)、安全保障兜底的協(xié)同路徑，推動數(shù)據(jù)要素深度融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)理，踐行“治理投入”與“集約高效”要求。通過創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素交易配套機(jī)制，加強(qiáng)制度破局。通過建立動態(tài)更新的城市公共數(shù)據(jù)資源目錄，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)“一本賬”，規(guī)范數(shù)據(jù)采集、存儲、共享全流程管理，推動資源整合提質(zhì)；通過開展數(shù)據(jù)智能分類與標(biāo)注，依托AI技術(shù)構(gòu)建制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)知識庫和高質(zhì)量數(shù)據(jù)集，提升數(shù)據(jù)價(jià)值密度；搭建城市一體化數(shù)據(jù)資源體系，打通跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)安全有序高效共享。同時(shí)加強(qiáng)安全保障兜底，建立健全數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，筑牢數(shù)字化轉(zhuǎn)型安全防線，讓政府監(jiān)管放心、企業(yè)利用安心、群眾使用舒心，為數(shù)據(jù)賦能保駕護(hù)航。
（三）場景賦能，推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型價(jià)值轉(zhuǎn)化
聚焦治理、生活、經(jīng)濟(jì)場景，以“高效處置一件事”“高效辦成一件事”為抓手，踐行“以人為本”與“特色發(fā)展”導(dǎo)向，推動數(shù)據(jù)與技術(shù)在具體業(yè)務(wù)中轉(zhuǎn)化為實(shí)際價(jià)值。在治理場景中，依托智能中樞的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)感知與協(xié)同調(diào)度能力，建立城市運(yùn)行“體征指標(biāo)”體系，對公共安全、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等領(lǐng)域開展動態(tài)監(jiān)測預(yù)警；同步推行跨層級、跨部門事件協(xié)同處置機(jī)制，例如針對城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，自動聯(lián)動氣象、水利、城管等多部門數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)調(diào)度排水設(shè)備與救援力量，實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)即處置”的治理閉環(huán)。在生活場景中，基于“一網(wǎng)通辦”基礎(chǔ)，進(jìn)一步擴(kuò)寬、拓深為民辦事的內(nèi)涵，提升人民群眾的獲得感。通過深化人工智能在消費(fèi)領(lǐng)域的融合應(yīng)用，同步打造智慧商圈、智能消費(fèi)終端等新業(yè)態(tài)，讓服務(wù)供給更貼合群眾需求，形成以需求為導(dǎo)向、精準(zhǔn)匹配、場景驅(qū)動的生活服務(wù)新生態(tài)。在經(jīng)濟(jì)場景中，以“以城帶產(chǎn)、以產(chǎn)促城”協(xié)同推進(jìn)為核心，強(qiáng)化場景開放創(chuàng)新，通過培育城市可信數(shù)據(jù)空間，打通公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用通道。依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)構(gòu)建數(shù)字公共服務(wù)體系，為企業(yè)提供算力支撐、數(shù)據(jù)對接、技術(shù)適配等一站式服務(wù)，將城市打造成為科技成果的創(chuàng)新實(shí)踐地與新技術(shù)新應(yīng)用的首試首用體驗(yàn)場。通過構(gòu)建城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)同調(diào)度與監(jiān)測體系，進(jìn)而實(shí)時(shí)掌握城市的方方面面，提升經(jīng)濟(jì)監(jiān)測和調(diào)控能力。
（四）機(jī)制變革，以適數(shù)化改革構(gòu)建轉(zhuǎn)型長效支撐體系
以適數(shù)化改革為突破口，從治理機(jī)制、運(yùn)營運(yùn)維模式、標(biāo)準(zhǔn)體系三個(gè)維度破除制度壁壘，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供長效保障，踐行“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”與“治理投入”要求。在城市治理適數(shù)化改革方面，通過開展有利于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)確權(quán)規(guī)則、數(shù)字權(quán)證應(yīng)用、行政管理、政府采購等制度改革，強(qiáng)化跨部門協(xié)同聯(lián)動，有助于統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)與資源配置，避免“各自為戰(zhàn)”。在創(chuàng)新長效運(yùn)營運(yùn)維模式方面，通過推行城市數(shù)據(jù)運(yùn)營、場景運(yùn)營、設(shè)施運(yùn)營的立體化運(yùn)營體系，推行多元化運(yùn)營機(jī)制，有助于吸引社會資本參與數(shù)字底座、智慧場景的建設(shè)運(yùn)營，確保項(xiàng)目效益優(yōu)化、智慧城市建設(shè)可持續(xù)。在建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系方面，通過進(jìn)一步完善數(shù)字底座、轉(zhuǎn)型場景、運(yùn)營運(yùn)維等標(biāo)準(zhǔn)體系，開展成熟度評價(jià)，有助于推動區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同，確保數(shù)據(jù)互通、平臺互聯(lián)、服務(wù)同質(zhì)，更好服務(wù)統(tǒng)一國內(nèi)大市場建設(shè)、減少同質(zhì)化競爭，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供規(guī)范指引。
城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，隨著《行動計(jì)劃》的深入推進(jìn)，城市將逐步實(shí)現(xiàn)從要素激活到價(jià)值重構(gòu)的深層突破，真正成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人民高品質(zhì)生活的現(xiàn)代化載體，為推進(jìn)現(xiàn)代化人民城市建設(shè)注入強(qiáng)大動力。
文章來源：國家數(shù)據(jù)局
作者：國家數(shù)據(jù)發(fā)展研究院院長 胡堅(jiān)波
